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督查工作

滨海湿地保护中存在的问题和建议

时间:2017-08-01

滨海湿地是陆地生态系统和海洋生态系统的交错过渡地带,按国际湿地公约的定义,滨海湿地的下限为海平面以下6米处(习惯上常把下限定在大型海藻的生长区外缘),上限为大潮线之上与内河流域相连的淡水或半咸水湖沼以及海水上溯未能抵达的入海河的河段。滨海湿地是鱼类、贝类等海洋生物栖息和繁衍的关键区域,也是众多迁徙水鸟繁育、停歇和越冬的重要场所,同时具有净化水质、防洪减灾等诸多功能,是沿海地区经济社会持续发展的重要生态保障。

现实中,滨海湿地的保护通常让位于经济开发和区域发展的大趋势,许多重要的候鸟栖息属于围填海的热点地区。有研究显示,在过去50年中,中国已经损失了53%的温带滨海湿地、73%的红树林和80%的珊瑚礁。快速大范围的围垦和填海是造成滨海湿地面积锐减的主要原因。从2006年至2010年,平均每年有近4万公顷的滨海湿地被围填。2010年,建有人工海堤的海岸线已经达到了11000公里,占中国海岸线总长度的61%

近期,笔者在工作中发现,一些地方政府违反有关法律要求,在滨海湿地保护和开发过程中存在诸多违规行为,主要表现在以下几个方面:

一、错误的发展理念仍未得到根本转变。

东部沿海是我国经济最发达、人口密度最大的地区,在这里土地的价值弥足珍贵。在传统的观念中,湿地被当成废弃地或者未利用土地。在经济快速发展和严控新增建设用地的矛盾下的,许多人的目光不由瞄向了大海之滨,在滨海湿地上大肆围垦、填海,“向大海要土地”成了见效最快、成本最低的土地增长方式。

海洋功能区划是合理开发利用海洋资源、有效保护海洋生态环境的法定依据,也是沿海地方政府保护、开发、利用滨海湿地资源的根本遵循。但是部分地方政府为了经济发展,屡次突破国家、省海洋功能区划要求,擅自更改海岸线和海洋功能区类型,在不符合海洋功能区划要求的区域审批填海项目,破坏滨海湿地。在地市海洋功能区划修编时,违规增加工业与城镇用海区、港口区、矿产与能源区、旅游休闲娱乐区等开发性功能区面积,大规模破坏滨海湿地。

二、滨海湿地保护的法律制度不健全。

国家层面,我国至今扔无一部国家级别的关于湿地保护、利用及管理的法律,保护湿地的一些规定多零散地见于《环境保护法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《海域使用权管理法》等。对于滨海湿地,《海洋环境保护法》仅是明确了其定义,但对于应该怎样保护、违法行为的处罚都没有详细的规定,已经无法满足滨海湿地保护管理工作的实际需要。

地方层面,各地也在积极通过立法的方式加强对湿地的保护管理,相继颁布实施了一些地方性法规,但在全国性法律缺位的背景下,地方性法规制定的质量参差不齐。比如,某省颁布的湿地保护条例要求国家重点基础设施建设项目确需占用省级重要湿地的,按照占补平衡、先补后占的原则实施,对其他类型的项目没有这一要求。而国务院文件要求,为落实湿地面积总量管控,经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位均要按照“先补后占、占补平衡”的原则,负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地,确保湿地面积不减少。 可见,该地方性法规对湿地总量管控的规定明显弱于国家要求。

三、滨海湿地管理部门职责不清晰

湿地是一个由水、土、地、野生动植物等共同组成的复杂生态系统,因此,按照我国现行的管理体制,湿地保护也相应采取针对不同资源要素的分部门管理模式。根据国务院的有关规定,国家林业主管部门是湿地保护管理的综合协调部门,农业、水利、环保、海洋、国土等有关行政主管部门在各自职责范围内实行湿地资源的分部门管理。林业部门负责组织、协调湿地保护工作,海洋行政主管部门负责监督管理海域使用的监督管理。在实际工作中发现,滨海湿地的占用,由海洋行政主管部门审批海域使用权,所谓的海域,其实绝大部分都是滨海湿地。但是海域使用权的审批情况,海洋部门从未征求过林业部门的意见,林业部门对滨海湿地的占用情况无从得知,形成了湿地保护主管部门的监管主体虚置。   

201611月,国务院办公厅印发湿地保护修复制度方案明确,经批准征收、占用湿地并转为其他用途的,用地单位需先补后占、占补平衡,确保湿地面积不减少。但201612月以来,某省海洋与渔业厅陆续审填海项目,占用滨海湿地约300公顷,只占未补,国家湿地保护要求成为一纸空文。

四、违法行为受到的处罚力度较轻

非法填海是对滨海湿地最彻底的破坏,恢复难度很大。根据《海域使用管理法》规定,未经批准或者骗取批准,非法占用海域的,责令退还非法占用的海域,恢复海域原状,没收违法所得,并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款。由此可见,法律罚则分为两点,一是恢复原状,二是罚款,两者相辅相成缺一不可。而且,从逻辑顺序上来看,退还非法占用的海域,恢复海域原状是首要的。但在实际的处罚过程中,处罚居多,要求恢复原状较少。比如某省2013年以来处罚的围填海案件总数为149起,罚款总额达6.5亿元,其中只有两起要求恢复原状,而且至今仍未执行到位。监管部门解释,海洋是填起来容易移起来难,恢复海洋原状虽然在技术上是可行的,但操作难度大、成本高昂,还容易造成环境污染,不如多罚点钱。

只顾着利用经济手段,以罚代管或一罚了之,罚没收入虽有可能不断增长,但是会助长利益驱动下的生态破坏行为,导致滨海湿地不断丧失。

目前针对非法围填海,破坏滨海湿地的行为,处罚适用较多的《海域使用管理法》,该法律条文对违规审批、监管缺位等失职渎职的国家工作人员处理罚则较轻,且多未依法进行责任追究。

针对当前滨海湿地在保护和管理工作中存在的问题,笔者有以下三个方面的建议:

一、科学开发,合理保护滨海湿地的生态系统

2016年国务院出台《湿地保护修复制度方案》,明确提出湿地面积总量管控的要求和“先补后占、占补平衡”的原则。保护好现有的滨海湿地,并不是说不允许进行开发利用,而是要达到既能够正面对滨海湿地资源起到保护作用,又能够合理科学的通过对湿地的开发利用,做到湿地环境保护与经济、社会协调发展。沿海自然资源保护与经济快速发展的有机结合才是对滨海湿地的最好保护。

二、完善法规,加快滨海湿地保护的法律体系建设

当前,湿地法制建设明显落后于湿地保护管理的实践。国家层面应将湿地保护纳入国家核心的制度设计和决策的整体性考虑,从生态系统的角度构建滨海湿地保护法律制度框架,完善滨海湿地保护法律法规体系,推动滨海湿地保护法制化进程。

三、权责一致,尽快形成滨海湿地的综合管理体制

国家层面明确统一协调监管机构,建立信息共享、联合行动、分工负责的保护管理体系,明确各部门的权利、职责以及不履行职责应当承担的后果,特别是实行终身责任制并惩处导致湿地破坏的政府官员,通过正向引导与反向倒逼机制,督促各部门、各级政府共同加强滨海湿地的保护。

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